浙江“巨无霸”城镇龙港拟改市:设想“小政府
来源:张无忌网 发表于2019-06-15 13:20:40 编辑:易烊千玺
摘要: 特大镇改市最灵敏的问题是行政本钱 龙港镇坐落温州南部鳌江流域入海口,是具有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图/受访者供应 镇 改市的龙港样

特大镇改市最灵敏的问题是行政本钱

龙港镇坐落温州南部鳌江流域入海口,是具有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图/受访者供应

改市的龙港样本

本刊记者/胥大伟

发于2019.5.20总第899期《我国新闻周刊》

4月8日,国家发改委发布了《2019年新式城镇化建造要点使命》,其间说到稳步增设一批中小城市,执行非县级政府驻地特大镇设市。推动经济兴旺镇行政办理系统变革扩面提质增效,处理法令授权、财务系统、人员编制统筹运用等问题。

“沉寂”多年一向未有实质性推动的镇改市,又一次被推至方针的“风口”上。

我国城市和小城镇变革展开中心首席经济学家李铁以为,镇改市是个大趋势,变革的方向已清晰,未来将会铺开设市,而翻开这个闸门,将给更多具有条件的城市具有更好的展开机会,“开释压力、添加权利”。

跟着国家层面相关信号的释出,镇改市已处在方针“开闸”的前夜,大幕缓缓摆开。

扩权困境

龙港镇从属浙江省温州市苍南县,地处温州南部,浑黄的鳌江在这里入海,波澜状如“巨鳌负山”,鳌江成了切割鳌江镇和龙港镇的天然鸿沟。坐落鳌江南岸的龙港镇,早已兴起成为一个“巨无霸”。

龙港镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区,辖区面积183.99平方公里,常住人口37.87万,2018年完成生产总值305亿元,财务总收入达24.6亿,已超越中西部一些地级市的经济体量。

在龙港体量“胀大”的过程中,镇政府的权利装备与经济社会展开需求之间对立尖锐,打破系统藩篱的呼声从未连续。

2016年3月,民建中心曾先后4次赴龙港展开调研。调研发现,龙港镇财务收入占苍南县50.3%,但可用财力只占11.6%;常住人口占36.7%,但行政事业单位人员却只占2.8%。

纵观龙港镇的前史,变革是这座“我国第一座农人城”展开最好的注脚。

1983年,由“水不清,灯不明、路不平”的五个***“凑集”而成的龙港镇获批树立,怀揣3000元作业经费的陈定模成为第一任镇党委书记。陈定模通知《我国新闻周刊》,彼时苍南县也刚从平阳县“分县而出”,县城驻地设在灵溪镇仍是龙港镇,曾有过一番争辩,并引起上级重视。苍南县为了安慰两边对立,决定在龙港设一个经济中心,这也为苍南县行政和经济中心长时刻分立埋下伏笔。

陈定模回想,建镇之初,首要碰到的系统妨碍便是城乡二元结构,以及严厉的户籍办理准则。

1984年,龙港镇推出了土地有偿运用、户籍办理和民营企业准则“三大变革”,在全国率先把土地依照地段分为不平等级,作为产品来运营,处理城镇资金问题。一同,鼓舞农人进城落户。

其时,龙港镇向苍南县提出“扩权”的要求,期望取得与县里平等的批阅权限。终究企业局、工商局、公安局、计经委等八个部分的章归并为县计经委的一个章,“八颗大印”捆在一同盖章,让龙港取得了极大的自主权,到1990年前后这些权利根本被回收。

 

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从上世纪90年代起,龙港阅历了二十多年“强镇扩权”实验,县权“三放三收”。

1995年的小城镇归纳变革,使得龙港镇在财务、户籍办理等7个方面取得了部分县级办理权限,可是跟着试点期的完毕,2000年前后大多权利被回收。2009年龙港镇被列为温州强镇扩权试点。这次变革试点,龙港镇首要是扩展了土地运用权、财务支配权、行政批阅权和业务办理权等权限,树立了龙港城镇归纳办理法令大队、龙港行政批阅服务中心等渠道。2011年进行“小城市变革试点”时,仍然依照以往的方式下放了一些权利,但跟着领衔助推相关变革的时任温州市委书记陈德荣的离任,各项计划也随即进入阻滞期。

龙港镇委副书记金珍敏通知《我国新闻周刊》,龙港镇前几轮的扩权变革,镇里向县里提出的权利领域事项都是有针对性的,下放的权利事项很少,这也意味着下放的权限含金量都比较大。2009年,龙港镇政府本来请求了88项权利,但终究仅下放49项,特别向财务、住建、交通等三个部分请求下放的权利有20项,但终究下放仅2项。

镇级权利扩张,意味着上级部分权利的缩小。

在金珍敏看来,之所以在扩权变革中会呈现权利的收放重复现象,原因就在于牵涉部分的利益。

此外,龙港镇前几轮的扩权变革都是上级政府主导的,“这种扩权变革跟上级政府行政主官很有联系”,在金珍敏看来,上级政府行政主官决议计划或****都直接影响扩权变革的成果。

我国城市和小城镇变革展开中心调研组一位担任人曾在调研龙港后指出,“看上去,龙港的变革一向在继续,但每一轮变革,都是本来下放权限回收今后,经过新一轮商洽和博弈从头争夺原有权限,成果是变革在重复中不断后退。”

2014年,龙港成为全国第一批国家新式城镇化两个镇级试点之一,敞开了新一轮的“扩权”变革。金珍敏通知《我国新闻周刊》,这一轮的扩权变革下放的权利事项许多,相似安监、疆土、住建、城市法令等“责大,权小”的权利事项被许多下放至镇级,“现在政务环境跟过去纷歧样,权责一体化之下,权利大意味着职责也重”。

但是关于许多承受下放的县级权限的龙港镇而言,却无法逃避没有行政主体资历的为难。

在我国城市和小城镇变革展开中心的一份陈述里,调研组提出放权不能从根本上处理龙港展开中的问题。依据有关法令法规,城镇一级的分局不具有行政法令的主体资历,一旦呈现行政诉讼,镇级分局连应诉资历都没有。从部分利益视点动身,为了保持权利运转中不出问题,这成为权利屡次被上级回收的理由。

面临这份无法逃避的“为难”,龙港镇长时刻选用“二号公章”这项权宜之计。“但凡放权事项触及县级部分,他们会另刻一个公章给镇里运用。”金珍敏解释道。

事实上,温州市、浙江省法制办乃至国家层面都在研讨相关事宜,以图处理镇级政府承受县级权限时,行政主体资历缺失的问题。

2016年12月19日,**中心作业厅、国务院作业厅印发并施行《关于深化推动经济兴旺镇行政办理系统变革的辅导定见》,主张省级政府经过相似于权利清单的方式,给城镇政府授权。

金珍敏表明,城镇往往承受县级权限,省级层面授权程序杂乱、操作不易。“省级授权是独自针对某一个特大镇,仍是一切镇。不同城镇之间巨细有别,状况纷歧,许多问题需求清晰。”

难以独立的财权

假如说特大镇“扩权”的困境在于缺失法令主体资历的话,那么无法取得独立的财权则直接影响着特大镇在城市建造、公共服务等方面的投入。

在现在的分税制系统下,依照“一级政府、一级财务”的装备准则,从中心到当地共分为五级财务,财务权利逐层上移,中心具有最大的财务权利。

其时,镇级政府财务系统为“乡财县管”,即当地城镇收入上交县里,由县政府依照当地预算下拨资金。

以龙港镇为例,因为没有独立财权,龙港镇税收收入都要先上交到县里,然后由县里统筹组织。

龙港镇一家运营礼品的商铺。图/新华

龙港镇财务局相关担任人对《我国新闻周刊》坦言,因为龙港归于“小马拉大车”,人口多、建造项目多、项目体量大、财务资金投入大,仅上一年投入到棚改的资金就达15亿元。另一方面,小城镇的财务开销适当一部分需求用于一般公共服务。特大镇集聚许多人口,也扩展了公共服务求过于供、镇级政府权责不对称的困境,加之这些特大镇并非县域行政中心,从县里所获支撑有限。

关于像龙港这样的特大镇来说,受制于镇级系统,特别是在治安、交通等方面的公共办理人员严重不足,需求许多外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口。《我国新闻周刊》从龙港镇交管部分取得的数据显现,现在龙港镇具有近200条马路,却只要31名在编交警,为了纾解压力,龙港镇外聘97名协辅警、购买社会服务人员60人。这些费用均由镇本级财务来承当。

 

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龙港镇财务局上述担任人对《我国新闻周刊》表明,龙港镇财务首要收入来历为土地出让金,城市建造需求许多的资金付出,而土地出让金究竟有限,县里核给镇里的只适当于行政事业的共用经费,县里组织预算的时分,往往不加考虑,这使得相关项目开销往往需求镇里自筹资金处理,形成资金缺口大。该担任人泄漏,每年的资金缺口至少有好几个亿。

我国社科院城市经济室副主任刘治彦通知《我国新闻周刊》,特大镇的展开需求独立财权来配套,具有财权意味着特大镇能够在公共设施、基础设施、公共服务等方面继续投入,真实依照城市规范来建造。

 

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李铁以为,特大镇没有财权,严重影响了这些城镇本身的决议计划和基础设施建造等各个方面的展开。“上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去运用,它从事县里展开和自己的城市建造,等于拿他们的钱来盖我家的房子。”记者在苍南县造访发现,县政府驻地灵溪镇的城市规划、交通等基础设施水平,要显着好于拥堵的龙港镇老城区。

其实,在前几轮的“扩权”变革中,龙港镇曾企图树立自己的独立财权。

1996年,龙港镇树立起了自己的镇级金库,但是到了2000年,镇级金库中止运转。尔后,龙港镇屡次想康复镇级金库,却一向未能成功。

龙港镇委副书记金珍敏通知《我国新闻周刊》,龙港树立自己的镇级金库,意图便是为了具有财务的独立主动权,“让留存部分能够进库,留下来给龙港镇自己用。”

我国城市和小城镇变革展开中心调研组的相关陈述指出,试点镇立异树立的“财务结算系统”实质上仅仅与上级财务的结算系统,不是真实含义上的一级财务。陈述主张可树立金库的一级财务系统,加大税费支撑力度,土地出让净收益市、县

(市、区)留成部分和城镇基础设施配套费,全额返还,并树立小城市培养试点专项资金。

方式之争

龙港镇追求建市的夙愿继续了二十多年。首任党委书记陈定模向《我国新闻周刊》回想,早在1988年,他就提出龙港周边几个镇区进行重组,策划树立三江市,但县、市阻力很大。

到了90年代初,龙港镇快速展开所带来的人口和经济规划,已让其时的镇级行政办理绰绰有余。1996年,卸职多年的陈定模领着一帮退休干部树立协会,力促龙港建市。在温州市领导的直接干涉下,协会被逼闭幕。对此,浙江省有关领导在其时给予的反应是:龙港现在不宜建市,建市要瓜熟蒂落。

2010年2月22日,时任浙江省温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上提出,要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、 苍南县龙港镇这 5 个试点强镇建形成为镇级市”。镇改市正式写入温州官方文件。

2012年12月25日,时任浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省展开和变革作业会议”上,清晰提出要“展开撤镇设市的准则和途径研讨”。

2014年7月,国家发改委、财务部等11个部委联合下发国家新式城镇化归纳试点通知,要求挑选镇区人口10万以上的建制镇,展开新式设市方式试点作业。

龙港镇东西排村文明礼堂是

当地人休闲文娱的一个好去

处。图/视觉我国

尔后,龙港建市的呼声逐步高涨。

多轮的“扩权”变革也让龙港镇意识到,只要改动本身镇级建制身份,才干突破系统的捆绑。因而,龙港镇新一轮试点方针直指镇改市。

但阻力仍在,镇改市的推动难言顺利。

盘古智库理事长易鹏通知《我国新闻周刊》,镇改市推动难,中心问题是利益的博弈,“镇的上级单位,仍是不愿意看到自己的下级统辖的规划有太多的权利。”

李铁以为特大镇设市的想象难以执行有多重原因,首要是需求处理利益分配问题。其次来自各部分的阻力。在李铁看来镇改市触及两类大问题。第一个是行政区划的调整,第二个是组织编制和人员开支问题。

此外,环绕镇改市,仍有不少空白地带亟待添补。

就设市规范而言,早在 1986 年,国家就对镇改市提出过规范界定。中心党校马克思主义学院院长张占斌曾撰文指出,从国家民政部撤镇设市2014年征求定见稿来看,设市方针挑选大多还停留在90年代设市规范之中。这些方针,一些较为过期,一些可操作性较差。他主张以城镇建成区人口规划为人口方针、以镇财务一般预收入为经济展开方针、以教育和医疗作为公共服务才能方针来进行镇改市的方针框定。

但是关于镇改市应挑选何种方式,是镇级市,仍是县级市,现在学界仍有争辩。

一些学者提出“县下设市”,优点是对母体县的影响比较小,有利于县的安稳,防止切块设市引发的利益切割问题,一同也与世界上大都国家和地区的设市方式相对应。但需求处理县辖市系统的法令依据问题,包含宪法的相关条文和其他法令法规的修正。

另一个计划是特大镇独自树立县级市。从现行的行政办理系统上而言,比较于“县下设市”,特大镇独自树立县级市意味着更高的等级、更大的法令权限、更多的土当地针,建造用当地针可从省一级直接下达,一同还可具有独立的财权。

浙江省展开规划研讨课题组曾提出镇改市“省辖县管”计划,即清晰新设市由省政府统辖;省政府可托付原地点县对特大镇新设市进行代管。在此方式中县一级作为上层代管政府,首要担任跨区域的城乡规划、交通设施等严重基础建造;重生城市作为省辖的一级政府,内行政批阅、行政法令主体资历上被破格赋予县级权限,可自主拟定方针、项目申报和向上级政府请求资金补助,自行施行行政办理、行政批阅、行政法令。

我国行政系统变革研讨会副会长汪玉凯承受《我国新闻周刊》采访时表明,跟国外的城市界说不同,我国的“市”赋予了很重要的一个行政功用,把市和行政等级紧密结合在一同,“县下设市”不符合实践。

汪玉凯以为能够将设市的规范拟定和批阅的权限下放至省级。“十分多的权限,放到中心层级,这些批阅周期长,影响一些当地实践的展开,省级批阅能够改进这一现状,这将更有利于镇改市的推动。”汪玉凯说。

盘古智库理事长易鹏以为,“县下设市”含义不大,这才导致镇改市推动的比较缓慢,而从现在各地比较务实的做法是强镇扩权。易鹏表明,镇改市是新式事物,城市什么等级不重要,要害得看有多少权利。

在李铁看来,特大镇独自树立县级市,它和县里的联系怎么来处理是一个比较大的难题,而“县下设市”,则会使原先相对简略的行政办理系统变得更为杂乱。镇改市看似简单,但实践上也是一个十分大的变革难题,牵一发而动全身,需求中心在必定的时机内统筹通盘地去研讨处理这类问题。

亦有学者对镇改市表明贰言。我国社科院城市展开与环境研讨中心研讨员牛凤瑞承受《我国新闻周刊》采访时表明,建制镇“长大了”就想“分居”,这种做法不可取。他以为镇一级并不具有县一级的资源装备空间和版图面积,镇改市需求给它扩展行政鸿沟,“这会把地点县的经济中心给挖出去,对地点县的负面效应十分大”。

据悉,本年龙港撤镇设市申报作业已进入国家层面审阅批阅阶段,但详细选用哪种方式仍不清晰。

苍南县政府此前泄漏,龙港镇已达到树立县级市的要求,具有撤镇设市的条件,温州市政府正依照要求逐级申报龙港撤镇设市。龙港镇政府相关人士亦向《我国新闻周刊》证明,龙港镇撤镇设市后将直接升格为县级市,由浙江省直辖温州市代管,与苍南县平级。

“开闸”前夜

现在,龙港镇撤镇设市只差临门一脚了。龙港在这方面的探究经历开端遭到更多的重视。

2014年12月龙港获批国家新式城镇化归纳试点,龙港镇政府相关人士向《我国新闻周刊》泄漏,龙港积极争夺参与此轮试点的意图便是旨在破解特大镇系统枷锁,为镇改市探路。

龙港镇的方针是经过3年时刻,探究树立功能分工合理、行政层级优化、办理组织精简、行政本钱下降、行政效能进步、公共服务改进、办理才能提高的新式设市方式,为全国供应可仿制、可推广的经历和方式。

 

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试点的首要使命包含厘清政府、商场和社会功能分工,清晰县级单列办理根本定位,依照城市展开要求合理下放权利,加速推广大部分制,完善社区服务与办理,调整优化人员结构和编制,紧缩行政本钱,探究多元化公共服务供应方式,树立完善城镇办理系统,配套推动城镇化相关准则变革。

龙港镇委副书记金珍敏介绍,经过大部制变革,龙港将原有的12个内设组织、11个事业单位和县派驻部分中的住建分局、疆土分局、水利分局等18个单位进行兼并,组成15个大部分组织。

苍南县则将触及27个县部分、1575项县级权限事项下放给龙港镇,并将下放给龙港的18个县派驻部分300多名行政事业人员按成建制划转给龙港镇办理。一同树立“市管社区”的系统,整合树立14个新式社区,将政府行政批阅和公共服务延伸至社区,并将600多项行政法令功能归入城市办理与归纳行政法令局,施行归纳法令。

经过推广横向大部制变革,龙港将机关组织数,从41个减为15个,人员从实有的1175名削减到开端核定人员编制730名。变革伴跟着的是行政本钱的下降,龙港镇户籍人口是温州洞头区的两倍,与温州市泰顺、文成两县适当,经济总量超越洞头、泰顺、文成三个区县的总和。洞头区现有行政事业人员3600多人,泰顺县现有行政事业人员8200多人,文成县行政事业人员7200多人,而龙港镇大部制变革后,行政事业人员不到1000人。

长时刻以来,针对镇改市是否会扩展政府组织设置,拉大政府结构,加大城镇化本钱一向存在争议。

我国小城镇及城镇化研讨专家乔润令以为,“从中心的视点来说,特大镇假如设市,其所忧虑的一个问题便是吃皇粮的行政人员和组织敏捷胀大。”这也是导致过往特大镇设市推动缓慢的原因之一。

全国人大财经委员会副主任委员、民建中心副主席辜胜阻曾表明,特大镇改市最灵敏的问题是行政本钱。他主张在办理系统上面,经过横向的大部制和纵向的扁平化,来下降行政本钱。

多位学者主张,在镇改市试点过程中,能够依照简化行政组织准则设市,并推动政府向社会力气购买公共服务。

在采访中,陈定模向《我国新闻周刊》描绘他想象的龙港撤镇设市方式,“首要四套班子得有,但人大政协只设作业组,市领导穿插任职;其次,撤销城镇一级;发起‘小政府和大社会’,政府铺开的事能够让社会组织来做。”

多位龙港镇政府人士向《我国新闻周刊》泄漏,未来撤镇设市后的龙港,必定是施行大部制,组织和人员编制高度精简,而且“一竿子插究竟”,不设城镇大街,由市直管村居。

辜胜阻亦曾着重,当地要有序推动特大镇改市,特大镇设市必定要依据特大镇本身的条件以及功用定位来归纳考虑是否设市,要依托商场的力气,政府起的是引导效果。

 

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值勤修改:冯超

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